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全国人民代表大会常务委员会专题调研组关于部分重大公共投资项目...

来源:全国人大网    发布时间:2016-07-13 15:18:54

    为深入贯彻中央关于保增长、保民生、保稳定的重大决策部署,进一步增强人大监督工作的针对性和实效性,根据吴邦国委员长的指示,全国人大常委会选择保障性住房建设、教育和卫生等民生工程、技术改造和科技创新、农田水利建设等重大公共投资项目,组成四个专题调研组,由副委员长带队,对建设规划制订、投资安排、资金拨付、地方配套、工程进度、投资效果以及实施中存在的主要问题和需要进一步完善的政策措施等,进行了专题调研。5月26日,专题调研工作正式启动。5月底至8月初,各调研小组分赴18个省(区、市)开展实地调研工作,路甬祥、华建敏、司马义•铁力瓦尔地、陈昌智、严隽琪副委员长,部分全国人大常委会委员、有关专门委员会委员和部分全国人大代表以及国务院有关部门的同志参加了调研活动。中央和地方各主要新闻媒体全程进行了跟踪报道。各级政府对专题调研活动高度重视,全面汇报实施情况,协助开展现场考察,认真听取调研组意见,及时研究改进工作。专题调研活动总体上取得了良好效果。现将专题调研情况报告如下。

    一、实施情况

    去年下半年以来,为应对国际金融危机对我国经济带来的严重冲击,党中央审时度势,及时调整宏观调控政策,作出了保增长、保民生、保稳定的一系列重大决策部署。今年3月,温家宝总理在政府工作报告中提出了“扩内需、调结构、促改革、惠民生”等促进经济社会平稳较快发展的一揽子计划,增加政府公共投资,拉动经济增长,努力改善民生。在去年第4季度中央新增公共投资1040亿元的基础上,今年中央预算又安排重大公共投资9080亿元。其中,保障性住房建设投资493亿元,教育和卫生等社会事业建设投资926亿元(其中,教育205亿元、卫生372亿元),技术改造和科技创新投资633亿元,农业基础设施和农村民生工程投资2522亿元。国务院及其有关部门及时制定建设规划和年度计划,下发政策性指导文件,加快资金拨付,加强统筹协调和监督检查,推动各项重大公共投资项目顺利实施。

    在实地调研过程中,各调研小组深深感受到,各级党委、政府对于落实中央的战略决策,认识明确,措施有力,把实施重大公共投资项目建设作为扩大内需、调整结构、改善民生、促进经济平稳较快发展的基础性工作,强化责任,积极推进,取得了阶段性成效。

    (一)加强组织领导,落实责任。国务院成立了由国家发改委、财政部等9个部门参加的新增中央投资协调小组,负责统筹协调和组织实施工作,在规划审批、资金拨付、用地审核、建设管理、信贷支持、审计监督等方面,落实部门责任。从省、自治区、直辖市到各市、县政府,都成立了重大公共投资项目建设领导小组,建立了有关部门工作协调机制,加强组织领导和部门协作。各级地方政府建立健全工作责任制,层层签订目标责任书,分解任务,量化指标,从项目申报、目标任务到项目实施和监督管理都明确了工作责任,确保各项工作的落实。

    (二)编制建设规划,健全制度。国家发改委会同有关部门及时编制下达了中央投资建设计划,明确重大公共投资项目建设的目标任务、政策措施和工作要求,加强对地方工作的指导。各地结合实际,编制公共投资项目的建设规划和年度计划,制订一系列指导性文件和规章制度,从规划审批、项目下达、资金筹措,到施工组织和质量监管等,做到有章可循,规范管理。有些地方还出台了一系列优惠政策,建立了加快项目审批的“绿色通道”,提高了工作效率。

    (三)加快资金拨付,及时到位。国家发改委、财政部等部门按照预算和投资计划,加快项目建设资金拨付进度,保证中央投资及时到位。到8月底,今年以来中央安排的重大公共投资项目,已下达建设资金7170亿元,占预算的79%。其中,保障性住房建设资金下达471亿元,占预算的95.5%;教育和卫生等社会事业建设资金下达853亿元,占预算的92.1%;技术改造和科技创新补助资金下达508亿元,占预算的80.3%;农业基础设施和农村民生工程建设资金下达1752亿元,占预算的69.5%。各级地方政府通过预算调剂、利用地方政府债券、申请银行贷款等各种渠道,千方百计地筹措项目配套资金,并积极引导社会投入。

    (四)突出建设重点,讲求实效。山西、黑龙江、甘肃、河北等地,高度重视保障性住房建设,从解决低收入群众住房困难问题入手,大力推动廉租住房和经济适用住房建设,使群众实实在在地享受到中央决策带来的实惠。河南、云南、贵州、青海、甘肃、浙江、山东、重庆等地,认真分析教育、卫生等民生事业存在的实际困难,区别轻重缓急,着力加强基础设施建设,提高服务能力,缓解群众上学难、就医难的矛盾。陕西、辽宁、湖北、上海等地,认真实施科教兴国战略,坚持自主创新和高新技术产业化方向,将技术改造和科技创新项目资金集中投向优势行业和企业,努力攻克关键技术难题,推动结构调整和产业升级。河北、内蒙古、吉林等地,积极推进灌渠更新改造、节水灌溉和山区集雨工程,缓解水资源短缺的困难。

    (五)加强督导检查,严格监管。中央纪委、监察部组织24个检查组,对各地落实情况开展监督检查。审计署对部分投资项目进行了审计监督。各地都建立了中央投资项目进展信息报告制度,按照“项目在规定期限内百分之百开工建设,配套资金百分之百落实,存在问题百分之百整改到位”的要求,组织对项目建设情况开展检查指导,并纳入地方政府工作考核体系,及时发现存在的问题,跟踪督促及时改进。辽宁省向社会公开建设项目目录,主动接受公众监督。河南省加强农田水利建设监管,严把材料“采购关”、技术“标准关”、工程“质量关”和队伍“准入关”。

    (六)勇于探索试验,开拓创新。各地在实施项目建设过程中,注重体制改革和机制创新,积极探索,先行先试,取得了一些有益经验。黑龙江省将“政府主导、市场运作、政策优惠、保障优先”作为保障性住房建设和棚户区改造的基本思路,有些林区坚持把棚户区改造与生态建设结合起来,有的垦区坚持将棚户区改造与有效复垦土地、扩大耕地面积结合起来,有些地方还探索对廉租住房实行政府与居民共有产权的模式。上海市大力加强公共服务平台建设,市人大常委会审议通过了《上海市促进大型科技仪器设施共享规定》,努力为企业技术改造和科技创新提供服务。各地积极推进农村小型水利设施产权制度改革和水利工程管理体制改革,建立农户参与式用水管理制度,鼓励和支持农民成立用水协会等管理机构。

    (七)加快项目建设,初见成效。截至8月底,去年4季度和今年安排的廉租住房建设项目已开工126万套,全国今年新增租赁补贴户数54万户;煤矿、林区的棚户区改造已分别开工10万户和15.7万户,农村危房改造和游牧民定居工程已分别建成18.5万户和2.4万户。今年安排的中西部地区农村初中校舍改造工程和特殊教育学校建设项目,已分别建成近400万平方米和24万平方米。中央安排的技术改造和科技创新项目绝大多数已经开工,部分规划早、动手快的项目已经完工或接近完工。新建大型灌区工程资金已经落实,大型灌区续建配套与节水改造项目、节水灌溉示范项目和大型灌溉排水泵站更新改造项目建设资金已分别落实77.3%、74.2%和77.0%,其中中央投资已全部到位。

    总的看,重大公共投资项目的实施,在拉动经济、改善民生等方面,发挥了重要而积极的作用。实践证明,中央的决策部署是正确、及时、有效的,各地区、各部门落实中央决策部署是认真、扎实、有力的。

    二、困难和问题

    在调研工作中,调研组也发现有些地方的公共投资建设存在一些困难和问题。

    (一)规划不够扎实,准备不够充分。对于保障性住房建设,有些地方没有开展住房普查,仅靠抽样调查和城市低收入家庭的一定比例编制保障性住房建设规划,不能准确反映城市低收入住房困难家庭的实际情况;有些地方为了多争取中央补助资金,或者急于改变城乡面貌,没有充分考虑当地政府和群众的承受能力,编制的建设规划过大,任务过重;有些煤矿、林区、垦区的棚户区改造,大多是成片拆平房盖楼房,模式比较单一,存在一些浪费现象。有些地方的教育、卫生等建设规划存在“一刀切”的倾向,县级医院建设基本上是一个县建一所,没有充分考虑服务人口、服务范围等因素,建设规模和投资雷同;有些项目补助资金安排未考虑区域建设成本差异问题,不够合理。有些技术改造和科技创新项目前期论证不够充分,与重点产业调整振兴规划和产业结构调整衔接得不够紧密,在项目安排上重点不够突出。

    (二)地方财力紧张,落实配套困难。由于今年地方财政收入增幅下滑较多,各地普遍反映财政收支矛盾突出,落实配套资金困难。有些公共投资项目安排,地方配套资金比例过大,超出了地方财政的承受能力。比如,今年国家下达的保障性住房建设计划,全国共需投入1676亿元,其中,中央投入493亿元,占29.4%;地方配套1183亿元,占70.6%,落实困难。有些地方推行农村危旧房改造,政府对每个农户补助4000—5000元,还不到每户改造所需资金的10%,许多农户只能依靠大量向银行贷款或向亲友筹借,五保户、低保户等贫困农户难以承担。截至8月底,今年的大型灌区续建配套与节水改造项目、节水灌溉示范项目和大型灌溉排水泵站更新改造项目,地方配套资金到位率分别为41.2%、42.3%和46.4%。不少市县政府因难以落实配套资金,大量利用银行贷款,或拖欠工程款,将会增加政府的信用风险。

    (三)政策不够协调,执行不够严格。国家要求,当前保障性住房建设工作的重点,是通过廉租房租赁补贴和实物配租,优先解决城市最困难群众的基本住房问题。有的地方将保障性住房建设扩大到城市、农村、工矿等各个方面,战线太长、规模太大;有的提出廉租房与经济适用房并轨,将廉租住房保障对象的收入标准提高到人均年收入一万元左右,扩大了保障范围,增加了政府保障的难度。有些地方将农村危房改造扩大到旧房改造,大量拆迁,有的对富裕农户也给予了资金补助。有些地方的教育、卫生等建设项目,只安排主体工程建设,没有将道路、给排水、供电等基础设施和教师、医务人员周转房纳入投资范围,给今后的交付使用留下困难。在农村取消“两工”之后,乡、村两级的小型农田水利建设投入渠道没有得到有效解决,政府投入也明显不足。按照国家要求,今年中央财政代理发行的2000亿元地方政府债券资金主要用于新增中央投资项目的地方配套,特别是民生工程项目,但有的地方用于自己安排的项目,影响了中央确定项目配套资金的落实。一些地方在项目设计方案论证、建设规划落实、征用土地手续、基本建设程序、施工单位资质、施工质量监理等方面,也存在一些不够完善的问题。

    (四)责任不够清晰,机制不够健全。有些地方政府间的公共投资责任不够明确,市县政府筹资责任过重。有些市县政府则认为,基层只负责具体施工任务,无力承担配套资金。有些地方反映,公共投资项目建设由多部门管理,环节多,影响工作效率和建设进度。有些地方认为,这次新增重大公共投资是难逢的机遇,应尽量多上一些项目,对后续投资缺乏长远打算和安排。有些企业反映,在实施技术改造和科技创新项目过程中,公共服务平台建设滞后,受部门分割、条块分割影响,科技资源配置效率还比较低;企业研发投入不足,技术创新主体地位还没有真正确立,以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系亟待进一步完善;科技人员的有效激励机制尚不健全,促进企业技术进步和科技创新的长效机制还没有建立起来。一些地方反映,小型农田水利建设的投入、运行、管护和维修机制还很不健全,不少地方多年没有投入,集体、农户用水管水的责任不到位,缺乏筹集维修资金的积极性,很多设施长期失修,甚至长期不能修复。

    (五)进展不够平衡,进度比较缓慢。截至8月底,保障性住房建设完成投资的394.9亿元,完成率为23.6%。一些地方由于配套资金不到位和征地、拆迁等前期工作准备不足,可能难以完成今年的建设计划。全国中等职业教育基础能力建设项目完成投资的26%,卫生项目完成投资的25%。11个民口科技重大专项整体进度也比较缓慢。不少地方农田水利建设滞后,与确保国家粮食安全和抵御自然灾害的要求,存在较大差距。今年安排的大型灌区续建配套与节水改造项目、大型灌溉排水泵站更新改造项目和新建大型灌区工程,不少还处于前期准备阶段,一些农业综合开发节水配套改造项目还没有开工。

    三、几点建议

    针对调研中发现的问题,调研组经过认真研究,对实施好重大公共投资项目建设,提出以下改进工作的建议。

    (一)把握投资方向,优化投资结构。实施好重大公共投资建设,必须坚持以科学发展观为指导,全面领会、准确把握中央决策部署的科学内涵,将增加政府公共投资与“扩内需、调结构、促改革、惠民生”有机结合起来,既要立足当前,解决面临的突出问题,又要兼顾长远,增强针对性、有效性和可持续性;投资项目安排,要严格项目管理程序,集中用于对国计民生有重大影响的方面,防止项目过多、分散和重复建设;制订建设规划,要坚持实事求是,兼顾需要与可能,既要尽力而为,也要量力而行;政府利用银行贷款,应当增强风险意识,充分考虑财政偿还能力,不能只顾眼前,给今后发展增加负担;一些重大民生工程建设,应作为一项长期性工作,在今后的预算中适当作出安排。

    保障性住房建设要把解决最困难群众的住房问题放在优先位置,多做“雪中送炭”,少做“锦上添花”。除重点改善城市特困群体住房,煤矿、林区、垦区的棚户区改造和农村危房改造外,还应把其他工矿的棚户区改造逐步纳入中央投资补助范围。要正确把握保障性住房建设的目标和要求,坚持从实际出发,实事求是、因地制宜地制订建设规划。政府有能力提供廉租房实物配租的,应集中财力,落实资金,加快建设;没有能力的地方,应保证租赁补贴发放,或者按照节俭、适用的原则,维护、修缮、利用现有旧房,改善困难居民的住房条件,切忌不顾代价拆迁建楼,造成资源浪费。

    进一步加大教育、卫生等民生工程建设投入,并与教育、卫生改革同步推进,综合考虑自然条件、交通环境、服务人口等因素,立足于增强服务能力、提高服务水平,把建设规划制订在扎实、可靠、科学、合理的基础上,重点解决中西部地区面临的突出困难。

    技术改造和科技创新项目规划,应与重点产业调整振兴规划密切衔接,围绕提高企业的自主创新能力和科学技术水平,选准重点领域和重点项目,推进结构调整和发展方式转变;要瞄准世界科技前沿,充分发挥我国集中力量办大事的制度优势,有重点地组织实施一批重大技术改造和科技创新投资项目,突破技术瓶颈,努力实现重大装备国产化和关键核心技术自主化,进一步提升我国的科技创新能力和经济实力。

    农田水利建设规划,各地应当从实际出发,采取有效措施,做到开源与节流并重、防汛与抗旱并举,重点解决农田水利设施老化失修、水资源短缺与用水浪费并存的现象。要将农田水利建设放在发展现代农业的关键位置,用现代技术提高农田水利建设水平,加强农业节水技术的研究和开发,大力推广节水灌溉技术。

    (二)落实配套资金,完善政策措施。加大中央对重大公共投资特别是民生工程的支持,适当降低中西部地区特别是少数民族地区的配套资金比例。督促地方政府严格执行中央财政代理发行的地方债券主要用于中央确定项目特别是民生工程的规定。对于经过考核评估,地方配套资金和建设进度较好的地方,应给予适当的奖励性补助,调动地方的积极性。

    进一步完善相关政策措施。对一些地方实行廉租住房共有产权的做法,应抓紧研究,加强政策指导;尽快制订城市保障性住房和农村危房改造的建设标准,及时出台指导性意见。教育、卫生等民生工程建设,应将学校、医院的基础设施、设备购置和配套设施等通盘考虑,增强学校、医院等机构的综合实力与服务水平,并适当考虑教师、医务人员的周转用房问题,稳定基层教师、医务人员队伍;对学校、医院等民生机构,应进一步加大政府投入,降低收费标准,减轻群众负担。尽快制定促进企业技术改造和科技创新的指导意见,明确工作思路,完善效益评估体系和项目后评估制度,落实财政税收和金融信贷支持政策,逐步形成完整的促进企业技术改造的政策体系;支持设立创新投资基金,增加政府资金投入,推行知识产权质押贷款,加快发展科技保险,创新金融服务,支持科技成果产业化。进一步明确政府对农田水利建设的扶持政策和社会资金投入政策,加快解决“最后一公里”梗阻问题,力争明年在粮食主产区迈出实质性步伐;整合农田水利建设资金,吸引社会投资和民间资本,引导金融机构支持和服务农田水利建设,提高资金使用效率;实行严格的水资源管理制度和节约用水制度,加强水资源统一管理,科学调水用水;建立合理的用水价格调控机制,调动节约用水积极性。

    (三)落实工作责任,确保建设成效。要明确划分地方各级政府的职责,确保责任落实到位。对于地方配套资金,省级政府要切实承担起资金统筹的责任,合理确定地方政府间资金配套比例。健全政府有关部门的工作协调机制,在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面,落实部门责任。各部门之间要密切合作,提高审批工作效率,积极筹措建设资金,完善项目管理办法,加快推进建设进度,确保完成中央下达的建设计划。建议国务院组织有关部门对中央投资项目实施情况开展监督检查,督促地方政府严格按照批准的计划和方案组织实施,帮助解决存在的实际困难。建议全国人大常委会明年继续组织对中央政府部分公共投资项目实施情况开展专题调研,推动各级政府改进工作,确保落实好中央的决策部署。

    (四)深化体制改革,健全机制保障。在实施重大公共投资建设的同时,应当把进一步深化体制机制改革作为一项重要任务,下大力量组织推进。

    要按照党的十七大提出的要求,加快行政管理体制改革,着力转变政府职能、理顺部门关系、优化组织结构、提高工作效能,形成权责一致、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。要加快财政体制改革和投资体制改革,尽快研究提出中央与地方财力与事权相匹配的财政体制改革方案和完善政府投资体制的方案。要认真落实医疗卫生体制改革方案,使广大人民群众感受到改革带来的实惠。要探索建立有利于企业技术改造和科技创新的长效机制,鼓励有条件的地区和重要领域积极探索,总结推广上海建设张江高新区、武汉推进综合性国家高技术产业基地和自主创新示范区建设的经验,加快国家创新体系建设;下决心解决部门分割、条块分割的体制性障碍,促进科技资源的开放流动和优化配置;加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系,提高资源利用效率,努力推进科技成果产业化;要积极引导企业加大人力资源投入,实施科技人员股权激励,完善科技创新的人才政策。要加快建立适应新形势要求的农田水利建设投资体制和管理机制,落实政府投资、项目和管理责任,深化小型农田水利产权制度改革,大力发展以农民用水户协会为主的农民用水合作组织,调动农民群众用水、管水和水利设施维护的积极性;加强公益性基层水利机构和技术服务组织建设,保证必要的运行经费,提高服务能力和水平。

    (五)加快立法步伐,健全法制体系。建议国务院加快住房保障立法工作步伐,尽快制定住房保障的行政法规,使这项工作有法可依。住房保障法已经纳入十一届全国人大常委会立法规划,建议相关方面抓紧研究,尽快制定颁布施行。加强技术改造和科技创新立法工作,及时总结各地的好经验,适时制订法律法规,为技术改造和科技创新提供法律保障。完善农田水利建设有关法律法规,明确中央与地方的事权划分,建立稳定增长的投入机制;理顺农田水利管理和维护机制,落实农村集体组织和农民群众在农田水利建设管理中的责任,使农田水利建设和管理纳入规范化和法制化的轨道。同时,地方人大及其常委会也要根据各地实际,加强相关立法工作。

    附件一:部分重大公共投资项目专题调研分报告(一)

    关于保障性住房建设项目实施情况的

    调研报告(16)

    附件二:部分重大公共投资项目专题调研分报告(二)

    关于教育、卫生项目实施情况的

    调研报告(30)

    附件三:部分重大公共投资项目专题调研分报告(三)

    关于技术改造和科技创新项目实施情况

    的调研报告(41)

    附件四:部分重大公共投资项目专题调研分报告(四)

    关于农田水利建设项目实施情况的

    调研报告(53)

    附 录:全国人大常委会部分重大公共投资项目实施情况

    专题调研组赴地方工作情况一览表(67)

    附件一:部分重大公共投资项目专题调研分报告(一)

    关于保障性住房建设项目实施情况的调研报告

    为深入贯彻落实中央关于保增长、保民生、保稳定的一系列重大决策,全国人大常委会组织专题调研组,在陈昌智副委员长带领下,从6月上旬到7月下旬,先后对山西、黑龙江、甘肃、河北四省的保障性住房建设实施情况开展了实地调研。专题调研小组先后听取四省政府有关工作情况的介绍,到20个市、14个县与市、县政府和有关部门座谈,深入城区、林区、垦区、矿区和农村保障性住房建设工地实地考察,探访廉租房、棚户区和农村危旧房住户,并针对调研中发现的问题,与四省人大、政府和有关部门的领导同志充分交换了意见。同时,专题调研小组还委托安徽、江西、山东、河南、云南等5省人大财经委、预算工委对保障性住房建设情况开展专题调研并提交了调研报告。现将专题调研情况报告如下。

    一、保障性住房建设取得了积极进展

    党中央、国务院高度重视解决城乡低收入居民的住房困难问题。党的十七大明确提出,要加快推进以改善民生为重点的社会建设,到2020年实现“住有所居”的目标。2007年,国务院制订了《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,提出以加快建立健全廉租住房制度为重点,多渠道解决城市低收入家庭住房困难的工作目标和政策措施。2008年12月,国务院办公厅又下发了《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》,要求进一步加大保障性住房建设力度。2008年第4季度,国务院决定在新增的中央预算内投资中,安排75亿元用于新建廉租住房补助,2亿元用于农村危房改造试点。今年3月,温家宝总理在政府工作报告中明确提出,加快落实和完善促进保障性住房建设的政策措施,争取用三年时间,解决750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿棚户区居民的住房问题。在2009年预算安排的中央重大公共投资中,有493亿元用于廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造试点和少数民族地区游牧民定居工程建设。国务院有关部门及时制定了廉租住房保障规划,出台了有关农村危房改造的指导意见,确定在2009年采取实物配租和租赁补贴相结合的方式,解决260万户城市低收入住房困难家庭的住房问题,其中新增廉租住房177万套、新增发放租赁补贴83万户;解决80万户林区、垦区、煤矿的棚户区居民的住房改造;帮助80万个农村贫困户实施危房改造;继续推进游牧民定居工程。

    在实地调研过程中,我们深深感到,各级党委、政府对于贯彻落实中央“保增长、保民生、保稳定”的战略决策,决心大、信心足、力度强,把保障性住房建设作为拉动经济、扩大内需、改善民生的重点工程,积极推进,大力实施,取得了初步成效。

    (一)认识明确,态度积极。山西省委、省政府将保障性住房作为“五大惠民工程”之一,纳入构建和谐山西的指标考核体系。黑龙江省委、省政府将廉租房建设、城市棚户区改造、农村泥草房改造作为全省“十大民生工程”之一,摆上重要日程。甘肃省委、省政府将解决城市低收入家庭住房困难和农村危旧房改造作为今后三年的一项重点工作。河北省出台城市低收入家庭住房保障管理办法,明确在三年内解决城市低收入家庭的住房困难问题。

    (二)强化组织,大力推进。各地政府结合本地实际,组织有关部门编制了保障性住房建设规划。山西省确定了“十一五”期间全省低收入家庭住房保障和城市棚户区改造的目标任务。黑龙江省提出,用5—8年的时间,完成煤矿城市、非煤城市、林区、垦区的棚户区改造、农村泥草房改造和城市廉租住房建设的任务,涉及城市居民200万户,农村居民160万户。甘肃省提出,2009年至2011年,基本解决全省26万户现有城市低收入住房困难家庭的住房问题;用5年时间完成农村危旧房改造,涉及农村居民200万户。河北省结合城镇面貌“三年大变样”的目标,加强城市、矿区的棚户区改造和低收入居民廉租住房建设。四省的省级政府和市县政府都成立了保障性住房建设领导小组,加强组织领导,完善政策措施,强化组织协调和指导监督。省与市、市与县区政府都层层签订了目标责任书,分解任务,量化指标,形成了“省级政府负总责,县市区政府抓落实”的工作格局。各地还制定了一系列指导性文件和规章制度,规范管理,严格监督,对保障性住房建设情况开展联合检查,努力将工作落到实处。

    (三)勇于探索,注重创新。各地在大力推进保障性住房建设的同时,注重机制创新,积极探索总结有益的经验。山西省坚持政府主导,积极发挥市场机制的作用,动员社会力量积极参与,把廉租住房建设与经济适用房建设、城市和煤矿棚户区改造一并纳入城市开发建设的总体规划。太原市依托企业和社会各方面力量,提高工程效益和建设效率,增加保障性住房建设的可持续性。黑龙江省将“政府主导、市场运作、政策优惠、保障优先”作为解决居民保障性住房的基本方针。哈尔滨、齐齐哈尔市等中心城市发挥区位优势,采取土地置换和减免税费等方式,积极发挥市场机制作用,推进城市棚户区改造工程。林区提出把棚户区的改造和生态建设结合起来,坚持“宜楼则楼,宜平则平”;垦区将棚户区改造与有效复垦土地、扩大耕地面积结合起来;有些城市把棚户区改造与改善城市基础设施统筹安排。有些地方还探索对廉租住房实行政府与居民共有产权的模式,按照群众自愿原则,向有条件的住房保障对象低价出售部分产权,缓解地方政府配套资金压力,满足部分群众拥有住房产权的愿望;有些地方多方筹集建设资金,积极推进农村危旧房改造工程建设,改善农民的住房条件;也有一些地方将城区内廉租住房的底层作为商业铺面出租或出售,筹措资金弥补廉租住房小区物业管理费用。

    (四)注重民生,讲求实效。河北省对农村危房改造,提出了能维修的不要迁建,必须拆建的合理控制建设标准的要求,计划从2009年至2011年,完成16.2万户农村危房改造任务,三年总投资32.8亿元,每户需改造资金2万元左右。黑龙江省齐齐哈尔市的棚户区改造采取先建后拆的办法,有效地维护了群众正常的生产生活。甘肃省兰州市皋兰县为农村特殊困难群体实施危旧房改造,今年通过各种渠道筹集资金,改造240户危旧房,每户建筑面积45平方米,造价2.6万元左右,农民每户自筹资金不到1万元。河北省石家庄市为解决廉租住房保障对象的困难,今年从社会上租赁3500套住房为低收入困难居民提供廉租房,使群众实实在在地感受到中央政策带来的实惠,也促进了住房租赁市场的发展。

    (五)狠抓落实,初见成效。据住房和城乡建设部汇总各地上报的数据显示,截至8月底,去年4季度以来中央财政安排的570亿元保障性住房建设资金,已下达548亿元。全国已开工廉租住房建设项目126万套,完成投资400亿元,全国新增租赁补贴户数154万户;煤矿棚户区改造已开工10万户,林区棚户区改造已开工15.7万户,农垦危旧房改造已开工16.2万户,农村危房改造已开工49.4万户,游牧民定居工程已开工7.5万户。其中,山西省的廉租住房、城市、煤矿等棚户区改造和农村危房改造,已完成投资195亿元;黑龙江省“四棚一草一租”工程,已完成投资428亿元;甘肃省廉租住房建设,已完成投资12亿元;河北省廉租住房建设,已完成投资15.2亿元。

    二、实施过程中存在的主要困难和问题

    城乡居民保障性住房建设,直接涉及群众切身利益,是一项民心工程、德政工程。要做到得民心、顺民意,不仅要有良好的愿望和坚强的决心,还要坚持实事求是、量力而行、精心组织、扎实推进。专题调研中,我们发现有些地方在保障性住房建设中存在一些突出问题和困难需要深入研究解决。

    (一)规划不够扎实。推进保障性住房建设,必须准确掌握城乡低收入居民的住房情况,实事求是地制订好建设规划。从调研反映出来的情况看,有些地方没有开展住房普查,仅依靠抽样调查和城市低收入家庭总数的一定比例编制保障性住房建设规划,不能准确反映城市低收入住房困难家庭的实际情况;有的地方为了多争取中央补助资金,或者急于改变城乡面貌,没有充分考虑当地政府和群众的承受能力,编制的建设规划过大,任务过重。有的城市向上级申报的廉租房建设规划,大大超过了应保障对象的户数;有的县上报申请农村危房改造的资金,就达10亿多元。按照国家要求,地方申报中央补助的廉租住房建设项目时,应该在配套资金、征用土地和前期准备等方面基本具备开工条件。但我们了解到有不少地方的项目配套资金、征用土地等,至今还没有全部落实。

    (二)摊子铺得过大。有的城市提出2008—2010年新建廉租住房16万套,占全市居民总户数的三分之一,今年新建廉租房规划就占全省规划的72%;有的林区城市提出改造棚户区住房约占该市城市居民户数的55%;有的农业垦区提出改造棚户区户数约占居民户数的60%。有些城市的棚户区改造形成了平房改楼房、旧房改新房,拆迁建设任务很重。有的市县政府将省里确定5年完成的城市棚户区改造任务缩减在3年完成,要求更为紧迫。有的省提出,用5年时间完成全省农村危旧房改造,约占全省农村户数的45%。

    (三)资金配套困难。今年以来,由于经济增速减缓和结构性减税的影响,各级财政收入增速普遍较低,完成今年预算存在很大困难。在这种情况下,地方落实保障性住房配套资金压力很大。有的省今年完成廉租住房建设任务,约需资金80多亿元。其中,中央补助12.93亿元已全部到位,而地方需配套的67亿元,市县政府反映难以落实。有不少市县政府将落实保障性住房配套资金寄希望于银行发放政策性长期贷款。有的省2008年安排的廉租住房建设项目,至今尚未全部落实配套资金。有些地方推行农村危旧房改造,政府对每个农户按4000—5000元补助,还不足改造所需资金的10%,许多农户只能依靠大量向银行贷款或向亲友筹借,五保户、低保户等贫困农户难以承担。

    (四)保障标准偏高。国家要求,当前保障性住房工作的重点,是通过租赁补贴和实物配租,优先解决城市最困难群众的基本住房问题。有的城市廉租住房建设标准达到每平方米2500元左右;有的城市将保障对象的收入标准提高到人均年收入一万元左右,扩大了廉租住房的保障范围,增加了政府保障的难度。有的地方为推进农村旧房改造,对富裕农户也给予了资金补助,有些农户改造后的住房面积很大,用于出租。

    (五)模式比较单一。有些煤矿、林区、垦区的棚户区改造,基本上是成片拆平房盖楼房。有些居民原有的平房面积较大,改造成楼房后,每户只无偿置换50平方米,扩大面积需自费购买,群众有意见。有的城市反映,不少居民不愿搬迁。有的林区提出将职工集中异地搬迁盖楼房,有些垦区农场集中盖职工楼,给职工今后的生产生活带来不便。群众由平房搬进楼房后,水、电、气、暖等生活费用都将大幅增加,有些居民承担不起。有些高寒地区施工期短,居民原有住房拆除后,新房建不起来、搬不进去,将给群众生活带来困难。

    三、出现困难和问题的原因分析

    由于保障性住房建设开展的时间不长,各地都在探索、积累经验,出现上述困难和问题,原因是多方面的。我们分析,主要是:

    (一)有些地方对中央的精神把握得不够准。加强保障性住房建设,解决低收入困难居民的住房问题,是中央的重大决策,有利于拉动经济,改善民生,是一项利国利民的工程。落实好中央的决策,既要积极,又要稳妥;既要尽力而为,又要量力而行。从调研情况看,我们感到各地对改善居民的住房条件积极性很高,将保障性住房建设视为“千载难逢的机遇”,希望在中央的帮助下多进行一些建设。但有些地方没有把工作的重点放在改善最困难群众的基本住房条件上,而是全面推进城市旧城区改造和农村房屋建设,编制的规划过大,增加了落实的难度;不少地方财政投入不足,大量依靠银行贷款,或拖欠工程款,将会增加政府的信用风险,影响今后的可持续发展;还有的地方希望靠政府的补助“拉动”农民几倍甚至十几倍的住房消费,起到“四两拨千斤”的作用,将会影响农民今后的生产和生活;有些地方在保障性住房建设中,过多考虑亮化城市,美化乡村,改善城乡面貌。

    我们认为,实现“住有所居”是党的十七大提出的到2020年实现的目标,是政府一项长期任务。实现这个目标,应该坚持统筹兼顾、循序渐进,建设规模和标准应该与当地经济发展水平和政府、群众的承受能力相适应,建设规模不能太大,标准不能太高,要求不能太急、太快。

    (二)有些地方对政府及其部门间应承担的责任落实得不够好。中央确定,保障性住房建设由省级政府负总责,市、县政府抓落实,中央财政对地方补助部分建设资金。而有些省级政府的责任不够落实,把投资和建设的责任过多放在了市县政府身上,省里安排资金补助很少。有些市县政府认为,开展大规模的保障性住房建设,是中央的决策,规划由省级有关部门审批,投资应主要由中央和省级政府承担,基层政府承担不了主要责任。由于各级政府间的责任划分得不够清楚,影响了中央决策的落实。保障性住房建设涉及城乡建设、发展改革、财政、民政、土地、环保、税收、金融等多个部门。有些地方在资金筹措、前期准备等方面的部门责任落实得不够好,影响工作效率和建设进度。

    (三)地方财力与承担的责任不够匹配。从住房保障情况看,越是经济财政发展水平低的地方,城乡居民的收入越低,住房条件越差,政府保障任务越重,承担的资金越多,落实的困难就越大。这次中央财政对中西部地区的廉租房建设,分别按每平方米300元、400元补助,而实际造价约1200元—1500元,有的还要更高。中央补助还不足实际造价的30%,地方需配套70%以上,不少地方落实困难。有的地方为多争取中央的补助资金,不顾实际可能多报项目,先把中央补贴资金拿到手,造成了地方配套资金落实困难。

    四、落实好中央决策的几点建议

    为全面落实中央关于保障性住房建设的总体要求,各级政府都要正确领会中央精神,坚持以科学发展观为指导,实事求是地制订建设规划,坚持统筹兼顾、量力而行,进一步落实责任、完善政策,各级政府形成合力,共同把这项利国利民的大事切实抓紧抓好。

    (一)明确工作目标,优先把最低收入困难群众的基本住房问题解决好。加强保障性住房建设,必须把解决最困难群众的住房问题放在优先位置,多做“雪中送炭”,少做“锦上添花”。除重点改善城市特困群体住房,煤矿、林区、垦区的棚户区改造和农村危房改造外,还应把其他工矿的棚户区改造逐步纳入中央投资补助范围。要正确把握保障性住房建设的目标和要求,住房保障不能简单地理解为由政府为保障对象无偿提供住房,煤矿、林区、垦区的棚户区改造不能理解为拆旧翻新盖高楼,农村危房改造也不能理解为农村大规模新房屋建设。要坚持从实际出发,实事求是、因地制宜地制订建设规划。政府有能力提供廉租房实物配租的,应集中财力,落实资金,加快建设;没有能力的地方,应保证租赁补贴发放,或者按照节俭、适用的原则,维护、修缮、利用现有旧房,改善困难居民的住房条件,切忌不顾代价拆迁建楼,造成资源浪费。

    (二)量力而行,科学编制建设规划。保障性住房建设作为一项长期性工作,应置于政府的工作全局之中,统一谋划,统筹兼顾,积极稳妥地编制建设规划,在今后每年的预算中都适当作出安排。要充分考虑当地政府的财力可能和群众的承受能力,把建设规划制订在扎实、可靠的基础上,不能贪多求快,盲目拆迁铺摊子,也不能边规划、边筹资、边拆迁、边建设。利用银行贷款,应当增强风险意识,充分考虑财政偿还能力,不能只顾眼前,给今后发展留下沉重包袱。

    保护土地资源,关系到子孙后代的利益。各级政府必须按照科学发展观的要求,正确处理住房建设与耕地保护的关系,尽可能不占或少占耕地,确需占用的耕地,必须履行审批程序。特别是农村住房的异地拆迁改造,既要做好搬迁农户的安置,又要控制随意扩大宅基地,防止大量占用耕地。

    (三)尊重民意,尽可能为群众提供方便。解决低收入家庭的住房困难,涉及到广大群众的切身利益。在实施过程中,应广泛听取群众意见,集中民意,科学决策,不能以政府意志替代群众意愿。对于矿区、林区和垦区的棚户区改造,不仅要考虑改善居民的住房条件,还要考虑群众生产、生活的需要和迁入楼房后带来的新问题。对群众意见较多的,不宜强行推行。各项工作都要做深做细,确保规划一批,开工一批,建成一批,安置一批,使困难群众真正享受到保障性住房建设带来的实际利益。要特别注意处理好就地建设与异地建设的关系,能就地拆建的不要异地拆建,确需异地拆建的,要做好各方面的准备,等具备开工条件时再拆迁,切忌盲目大量拆迁。要特别注意安排好拆迁居民的过冬生活。要坚持因地制宜,实行“宜楼则楼,宜平则平”,不能简单推行一个建设模式,更不能一律要求“拆平盖楼”。对于农村的危房改造,要防止大拆大建,搞形象工程。对于保障性住房分配,要坚持公开、公正,完善审核体系、管理体系和监督体系,采取居民公示、跟踪调查、动态管理、社会监督等多种方式,确保保障政策真正落实到最困难的群众身上。对迁入新居的保障对象,要帮助他们解决新出现的种种困难。

    (四)落实责任,努力完成保障性住房建设任务。进一步落实中央和省、市、县政府在保障性住房建设方面的职责,明确省级政府的主导地位和市县政府的具体责任。特别是省级政府要切实承担起资金统筹的责任,合理确定地方政府间资金配套比例。各级政府要加强领导,在资金筹措、开工准备、施工招标、质量监管等方面,落实部门责任。各部门之间要密切合作,协调一致,积极筹措建设资金,完善项目管理办法,努力完成中央下达的保障性住房建设任务。建议国务院组织有关部门对保障性住房建设实施情况开展监督检查,指导地方统筹使用中央下拨的投资补助和租房补助资金,督促地方政府落实责任,帮助解决存在的困难。

    (五)完善政策,促进保障性住房建设健康发展。一些地方政府建议,对已建成的廉租住房应该实行出租与出售结合的方式,按群众自愿原则可以出租,也可以出售部分产权,实行共有产权制度。多数地方反映,目前中央对地方保障性住房建设的补助标准太低,地方政府配套资金落实困难,希望中央提高补贴标准,减轻地方政府负担。一些地方提出,基本住房保障应调动政府和社会两个积极性,多渠道筹措和落实建设资金,政府的土地出让净收益应主要用于保障性住房建设。还有一些地方政府反映,目前国家对农村危房改造的资金实行以农民自筹为主、中央和地方政府补助为辅的办法,由于一些特困农户没有自筹能力,筹措资金难以落实,建议国家提高补助标准,完善相关政策,真正解决好困难农户的危房改造问题。对于地方政府的这些建议,请国务院有关部门认真研究,完善政策,及时提出指导性意见。

    (六)建章立制,为保障性住房建设提供法制保障。住房保障与教育、医疗、就业、养老保障一样,都是我国社会保障基本制度的重要组成部分。目前我国保障性住房建设的相关制度、政策等还不够完善,地方同志希望国务院尽快制定住房保障的行政法规,使这项工作有法可依。住房保障法已经纳入十一届全国人大常委会立法规划,建议相关方面抓紧研究,尽快制定颁布施行。

    全国人大常委会

    保障性住房建设专题调研小组

    2009年9月23日

    附件二:部分重大公共投资项目专题调研分报告(二)

    关于教育、卫生项目实施情况的调研报告

    为贯彻落实吴邦国委员长关于进一步加强监督工作的重要指示精神,根据全国人大常委会对中央政府部分重大公共投资项目实施情况开展专题调研的总体安排,2009年5月31日至7月14日,由全国人大常委会副委员长路甬祥带队,全国人大教科文卫委员会主任委员白克明,副主任委员宋法棠、唐天标、任茂东率调研组,分赴山东、重庆、云南、贵州、甘肃、青海、河南、浙江等省、市,对教育、卫生等民生工程项目的实施情况进行了专题调研。全国人大教科文卫委员会委员马力、王陇德、方新、刘新成、严以新、沈岩、张诗明、庞丽娟等,以及教育部、卫生部有关司局负责同志参加了调研。

    到地方调研前,教科文卫委员会专门召开会议听取教育部、卫生部关于中央政府扩大内需投资教育、卫生项目实施情况的汇报。调研期间,听取了地方政府及其相关部门的情况介绍,召开市、县、乡教育、卫生项目有关部门座谈会16次,实地考察教育、卫生项目工程37个。现将有关情况报告如下。

    一、总体情况

    2008年第四季度至2009年5月底,中央政府扩大内需三批投资计划中,教育、卫生项目共安排中央资金389亿元。其中,教育154亿元,分别用于中西部农村初中校舍改造工程(简称“初中工程”)80亿元、中西部地区特殊教育学校建设工程(简称“特教工程”)4亿元、中等职业教育基础能力建设项目(简称“中职项目”)30亿元、全国中小学校舍安全工程(简称“校舍安全工程”)40亿元。卫生方面235亿元,分别用于农村卫生机构基础设施建设48亿元、基层医疗卫生服务体系建设167亿元、地市级以上重点中医医院业务用房建设10亿元、基层计划生育服务体系建设10亿元。

    从调研情况看,教育、卫生方面中央公共投资项目实施工作具有以下特点:

    (一)投资计划下达迅速,中央资金到位率高。为保证中央投资项目尽早发挥效益,中央和地方各级政府有关部门采取有力措施,迅速下达中央投资计划和预算,并按照拨款条件和工程进度要求及时拨付资金,确保中央财政资金及时到位。据教育部和卫生部统计,截至2009年5月底,教育方面,初中工程的中央投资资金到位率近100%,中职项目和特教工程分别为73.59%和95.67%(其中“校舍安全工程”,因正在普查危房情况,资金要到10月份左右可能下达)。卫生方面,除5月中旬下达的67亿元正陆续到达项目单位外,今年已下达的100亿元中央投资的资金到位率为90%。从调研情况看,截至2009年6月,所赴省、市2008年第四季度和2009年前两批中央公共投资项目资金已基本到位。

    (二)各级政府高度重视,工作责任比较落实。各地对中央公共投资计划项目高度重视,成立了由政府主要领导任组长的专项工作领导小组,层层建立工作责任制。从项目的筛选、组织申报到项目的实施和监管都明确、细化了工作责任,确保任务落实到单位、个人,尽快形成实物工作量。各级政府的发改、财政、监察、国土、建设、教育、卫生等部门建立工作联动机制,提前介入,主动服务,讲求效率,为新增中央投资项目的顺利实施提供有力的组织保障。

    (三)监管制度比较健全,重视项目监督检查。各地出台一系列文件,健全项目监管制度,细化目标任务和工作规范,通过建立项目信息定期报告等制度,严格督促工作进度。很多地方按照“项目在规定期限内百分之百开工建设,配套资金百分之百落实,存在问题百分之百整改到位”的要求,确定考核目标,将项目实施情况纳入工作考核体系。除积极配合中央检查组的专项督察外,各地加强监督检查工作,及时发现问题并落实整改。

    (四)拉动内需效果明显,利于事业长远发展。此次中央扩大内需投资政策在地方得到高度评价和积极响应。中央投资对拉动建材、基建设备等物资消费,促进相关行业复苏和经济增长、增加就业等方面都起到了较大作用。教育、卫生等民生工程的实施,明显改善了教育、基层医疗卫生等项目单位的基础条件,提高了服务能力和水平。同时,也调动了地方各级政府和社会力量加大对教育、卫生等社会事业投入的积极性。

    二、存在的困难和问题

    调研中,有关方面反映出一些困难和问题,主要有:

    (一)地方配套资金问题。在中央重大公共投资计划中,教育方面部分项目要求地方配套,卫生方面的项目基本要求地方配套。地方普遍反映,筹措中央公共投资项目配套资金的压力较大,特别是中西部地区安排配套资金更加困难。据教育部介绍,截至今年6月,全国中职项目地方财政配套资金到位率仅为53.11%。卫生方面项目地方财政配套资金不落实的问题较为普遍。即使作为东部发达省份的山东和浙江也是如此。山东省未能按照要求落实承诺的卫生方面省级财政配套资金。浙江省截至今年5月底,卫生方面项目地方财政配套资金到位率是70%。

    地方配套资金到位率不高的成因比较复杂。一是一些项目要求地方配套的资金比例偏高。如县医院建设,对西部省份要求地方配套25%,中部要求地方配套50%。例如甘肃省,去年第四季度和今年前两批中央卫生方面投资计划要求该省配套资金24775万元(实际占项目总额的21.8%),调查反映,该省地方财力难以承担。二是配套责任不明确。有的省级政府在分解下达中央投资计划时,没有下达相应的市(州)、县(市)配套资金计划,各级政府如何分担配套责任不明确。项目实施过程中,往往逐级下推,最终把责任落在项目单位上。三是配套资金来源不落实、难解决。中央代理发行的地方政府债券资金要求集中用于新增中央投资项目的配套,特别是民生工程项目,包括医疗卫生和教育事业的基础设施建设。一些地方在分解下达投资计划时并没有按要求安排,有的地方甚至将债券资金用于其他方面。在发达地区,有些项目依靠社会力量和单位自筹,而在中西部主要依靠地方财政。地方反映,在财政收入减少、筹资能力趋弱的情况下难以落实配套责任。

    实际操作过程中,各项目建设单位主要采取向银行贷款、工程承包商垫资及项目建设单位自筹、土地置换等方法筹措建设资金。有的地方利用政府融资平台筹集资金,实际上是政府出面组织银行贷款,将来仍需项目单位自行偿还,由此造成许多项目单位在项目实施后,又会背上新的债务,负债运行。目前,依靠中央投资的基建工程前期进展顺利,而后期建设主要依靠配套资金,一旦配套资金不落实,将会造成拖欠债务、工程难以收尾等一些遗留问题。

    (二)项目配套设施问题。现已审批的项目大都是主体工程,一些地方对配套设施建设不够重视。教育方面的资金主要用于教学楼、宿舍楼、实训楼的建设,卫生方面的资金主要用于医疗机构的门诊楼、住院楼的建设,而与项目有关的道路、给排水、供电、浴室等辅助设施没有纳入投资建设范围。对教师和医务人员的周转房问题,地方反映意见比较集中。如重庆市万州区余家卫生院共有职工80人,其中33名职工家在外地,只能靠租房或占用业务用房解决居住问题。周转房不属于业务用房,但直接关系到农村中小学教师和乡镇卫生院的医务人员能否顺利开展工作,影响基层教师和医疗队伍的稳定。据了解,国务院有关部门之间在周转房问题上尚未形成统一意见,一些地方在卫生项目实施过程中不得不作了变通。

    (三)项目管理不够规范的问题。调研发现,各地在项目管理和实施工作中还存在一些问题,应当引起注意。一是一些项目在规划编制、设计方案论证等方面,存在质量不高、设计不合理等问题。二是有些项目申报与实际建设情况有出入,一定程度地存在超规模、超标准建设的问题。三是部分项目存在基本建设程序执行不严肃,设计、施工和监理单位资质达不到要求,施工监理不到位等问题。有些地方反映,在计划和项目的实施过程中,地方政府部门之间配合不够。项目计划和资金由发展改革和财政部门单向下达,与教育、卫生等行政主管部门缺乏横向沟通配合,在一定程度上影响了项目的实施和管理。

    (四)项目安排忽视地区差异的问题。在项目安排和进度要求等方面,一定程度上存在忽视地区差异、“一刀切”的现象。目前,县级医院项目安排基本上是以县为单位,一个县级行政单位只能报批一所县级医院,没有充分考虑服务人口等因素。如在河南省,27个人口超过百万的县和人口只有几十万的县一样,都只安排一个县级医院建设项目,且补助资金额度差别不大。重庆市所辖13个远郊区(辖区农业人口都超过了50%)的区级医院,主要是为当地农村居民提供基本医疗服务,只因其所在区的行政级别属于地级而不能纳入县级医院项目支持范围。各地区域自然条件的差异很大,对建设进度、成本等都会产生不同程度的影响。青海省平均海拔在3000米以上,施工期1年平均只有6个月,有的地方只有3个月,工程进度难以达到中东部地区的一般水平。云南省、贵州省、重庆市反映,由于地形地势条件复杂,平均建设成本比一般地区要高30%左右,但安排项目资金时并未充分考虑地域因素。

    (五)项目资金的使用效益问题。与其他行业相比,教育、卫生方面中央投资计划具有项目“多”而“小”、资金“少”而“散”的特点,在一定程度上影响了资金的使用效益。由于项目众多,中央资金分配到各个项目单位,有的只有几十万元。如重庆市去年第四季度以来的三批新增投资共安排387个基层医疗卫生服务体系建设土建项目,中央投资3.7亿元,平均每个项目不足百万。项目建成后,虽然项目单位的基础条件得到了改善,但与人民群众对教育、卫生服务的实际需求仍有相当差距。同时,项目审批、建设程序与其他行业的大型单体项目并无明显区别,手续多、耗时长,且前期费用名目繁多,支出较大。地勘费、设计费、环评费、招投标费、监理费、抗震检测费等前期费用,即使按行政事业费或经营性服务收费标准的下限收取,也要占到项目总投资的10%—15%,有的地方甚至达到项目总投资的25%。这就加重了地方政府和项目单位的投资压力,影响了项目的整体投资效益。

    三、几点建议

    根据了解到的情况和问题,调研组进行了认真分析研究,提出以下建议:

    (一)切实解决地方政府的配套资金问题。地方配套资金问题,国家已开始重视并着手解决,比如要求发行地方债券资金集中用于中央新增投资项目的配套,对部分项目如农村初中校舍改造已经降低或者取消了地方配套比例等。在此基础上,调研组建议:(1)国务院及其有关部门要进一步严格要求地方政府,确保将地方债券资金优先用于中央新增投资项目的配套,特别是教育、卫生等民生工程的配套;(2)考虑到中西部地区经济发展水平和财力状况,今后中央安排新增投资时,适当降低中西部地区的配套比例,财政特别困难的中西部贫困地区、民族地区是否不再要求地方配套;(3)国务院对教育、卫生等公益性基本建设项目,制定统一的减免行政事业性收费和经营服务性收费优惠政策,切实提高资金的使用效益;(4)对于考核评估较好的地方予以奖励性补助,调动地方的主动性和积极性;(5)省级政府要切实担负起资金统筹的责任,合理分解下达教育、卫生项目的投资计划,明确配套责任,一般不应将配套责任下推到县(市、区),更不能让项目使用和建设单位产生新的“三角债”。

    (二)注重教育、卫生投资项目的整体效益。从长远来看,为充分发挥中央新增投资在保增长、保民生、保稳定方面的作用,应重视投资项目效益的整体性,以增强教育卫生事业的可持续发展能力。建议在今后的投资规划中,将基础建设、设备购置和人才队伍建设等通盘考虑,增强项目学校、医疗机构的综合实力与服务水平。为稳定基层教师、医务人员队伍,建议在安排新的中西部农村初中校舍改造工程、基层医疗卫生服务体系建设项目时,适当调整支持范围,妥善解决教师职工周转房建设问题。

    (三)继续加大对教育、卫生等民生项目的投入力度。2008年第四季度以来,中央扩大内需的三批共3000亿元投资计划中,教育、卫生事业的财政投入总量和所占比例仍然偏低,教育、卫生项目为389亿元,不足13%。而教育、卫生事业历史欠账较多,中西部地区尤甚。为体现教育、卫生事业作为重点民生工程的优先性,建议在今明两年新增中央投资中,加大对教育、卫生等民生项目的投入力度。一是扩大教育、卫生项目的实施范围。实施西部和行业特色高校基础能力建设工程,提升高等教育服务经济社会发展的能力。二是继续安排资金支持已有项目。教育项目中的初中工程、中职项目和特教工程分别启动于2007年、2005年和2008年,此次中央扩大内需投入是将计划拨付的资金提前下达,其中初中工程在资金总量上增加了20亿元。但从目前情况看,要使这三个项目充分发挥作用,还需进一步加大投入。以初中工程为例,据教育部测算,要解决中西部农村寄宿制学校条件不足的问题,共需投入资金650亿元,目前只投入了120亿元,迫切需要启动二期初中工程。据卫生部测算,县级医疗、中心乡镇卫生院和社区卫生服务中心等项目,投资总需求为1000亿元左右。目前初步落实中央投入448亿元,资金缺口很大。对已列入计划的基层医疗机构建设项目,中央财政要继续予以支持,配备基本设备。

    (四)完善教育、卫生事业的总体规划。各级政府应当重视教育、卫生事业的总体规划,增强决策的科学性、预见性。在项目申报和实施过程中,要综合考虑经济发展水平、自然和交通条件、人口密度等因素,要与城乡规划、土地利用等总体规划相衔接,要与已实施的专项工程和建设计划相衔接,统筹资源,合理布局,确保项目实施效果。针对教育、卫生项目点多面广的特点,要坚持政府投资量力而行,集中有限财力解决突出问题,改善薄弱环节,推进事业均衡发展,保证公办教育资源和基本医疗卫生服务惠及全体人民。

    (五)加强项目管理,确保工程质量。对已经启动的中央投资的教育、卫生项目,各地要按照批准的总体规划和年度实施计划抓紧落实;对准备启动的项目,要做好前期准备工作,待中央资金下达后,立即进入工程组织实施阶段。国务院及有关部门要督促各地严格按照批准的计划和方案组织项目实施,加强对建设程序、工程质量和资金管理的督察,确保项目质量,实现建设目标。

    总之,中央增加公共投资、拉动内需的决策已经收到了好的效果,但地方及各方面也反映了一些问题和建议。希望国务院及有关部门对2008年第四季度以来中央扩大内需投资计划及其实施情况进行总结评估,保证已有项目的顺利实施,并使今后的计划更加科学、合理。

    全国人大常委会

    教育、卫生等民生工程专题调研小组

    2009年8月14日

    附件三:部分重大公共投资项目专题调研分报告(三)

    关于技术改造和科技创新项目实施情况的调研报告

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