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生均、成本、产出:国外职业教育如何拨款

来源:vanber2015    发布时间:2019-04-09 10:50:58

国际视野下的职业教育拨款机制:模型、特征及适用环境 



各国的职业教育拨款预算通常会考虑政府财力、职业教育相对其他公共服务的重要性、学生规模、历史拨款额度、提供职业教育服务的机构类型、不同类型和专业职业教育的市场价值等方面因素。但归根结底,拨款机制的设计主要是基于成本和绩效的考量成本是最核心的依据,在此基础上,是否考虑成本和绩效、考虑哪些成本和绩效、如何考虑成本和绩效,各国的处理方式则各有不同。

目前,国际上对于职业教育拨款模式的分类并没有达成共识。本文中的分类是根据国外拨款实践、相关研究报告以及我国研究需要制定的。由于本文目的是为国内职业教育拨款机制改革提供可参考的坐标系,所以主要依据以学校为中心、针对学龄人口的职业教育(IVT)拨款机制进行分析。纵览各国,职业教育基本经费拨款机制可概括为三大类:

生均拨款机制

生均拨款机制在教育财政中使用最为广泛,这一模型的核心参数是生均拨款标准,学生数和生均拨款标准两者相乘即可得出学校应得拨款额度。大部分职业教育拨款实践中都包含某种形式的生均拨款。美国2000年的一项全国性调查报告显示,大约20%的州政府采用严格的生均拨款机制分配职业教育经费,此外州政府再无其他拨款。各国在制定生均拨款标准时,通常都会考虑实际教育成本,而考虑的成本因素越多,通常得到的生均拨款标准相对也越高。例如,美国马萨诸塞州在计算生均拨款标准时,考虑了19个成本因素,包括教师工资、福利、培训经费、设备、耗材等,最后得到的生均拨款标准比常规标准高出56%;怀俄明州的职业教育生均拨款标准是根据约25个教学运营成本因素计算得出,其标准在美国实施严格生均拨款的10个州中处于最高水平之一。作为生均拨款机制的一种拓展,许多国家也会根据培养成本的差异将职业教育学生细分为几类,不同类型的学生赋予不同的学生权重,可称之为加权生均拨款。

另外,根据教师工资保障的不同安排,生均拨款模型又可以分为两种:一是生均公用经费拨款,即教师工资由政府在生均拨款之外负担,生均拨款主要负担公用经费;二是生均综合定额拨款,即生均拨款中包含了教师工资和公用经费,教师工资部分根据规定的师生比进行折算后计入生均综合定额。由于大部分国家职业教育教师的工资都有政府在职业教育拨款机制之外予以保障,因此,生均公用经费拨款机制的运用更加普遍

生均拨款模型具有简单易行的特点,而且由于学校经费高度依赖于学生数,会激励公办学校之间产生竞争,有助于学校针对教育需求作出更加灵活的调整并提升教育质量。但生均拨款模型对竞争的激励效果也存在一定的局限性,由于职业教育中的设备成本较高,为了实现规模经济,政府通常会对职业教育学校的资源布局、专业设置统筹安排,因此职业教育机构会成为区域性职业教育服务的垄断提供者,在职业教育学生跨地区流动不大的时候,生均拨款机制所带来的竞争和对教育质量提升的激励效果会受到限制。极端情况下,学校甚至会出现“偷工减料”的行为,压缩用于学生培养的支出。

无论哪种生均拨款模型,其有效性高度依赖于如下假设条件的成立:培养一个学生有着大致相同的合理成本。生均拨款也包含一定的绩效属性,能够有效利用资源吸引更多学生的学校就能得到更多拨款。加权生均模型进一步优化了激励机制,通过对高成本专业的学生、高市场需求专业的学生实施更大的拨款权重来激励学校响应市场需求,避免学校只提供低成本的职业教育。不过,生均拨款机制有效性的成立还需要一个相对稳定的教育体系,这一稳定有以下两层含义:

一方面,生源规模相对稳定。职业学校的成本分为固定成本和可变成本,其中固定成本占据了相当比重且短期内不随学生规模的变化而变化。一旦学生规模在短期发生剧烈变化,尤其是剧烈下降时,按照既有生均标准乘以学生数得到的拨款额可能无法维持学校的基本运转。若学生数的变化是学生依据学校教育质量“用脚投票”的结果,生均拨款机制从激励学校竞争、提高教育质量的角度尚具有合理性;若本地区的职业教育资源布局是政府规划的结果,并不存在太强的直接竞争时,学生数量的减少并不能反映学校办学质量的高低,而生均拨款机制会促使学校的行为背离政府的职业教育长期发展改革规划。

另一方面,教育活动、成本结构相对稳定。当职业教育本身处于创新多发时期而创新活动又对教育成本结构产生了较大冲击时,之前确定的生均拨款标准可能会因无法覆盖创新活动成本而对创新活动产生阻碍。美国怀俄明州曾发生过最高法院判定当时的生均拨款机制阻碍职业教育创新的事件,此后,怀俄明州的生均拨款机制被成本单元拨款机制取代。


成本单元拨款机制

学校的主要目标是培养学生,但职业教育机构产生的很多成本与学生数并没有直接关系。在成本单元拨款模式下,除了学生以外,教师、实习实训设备、校园建筑面积等成本单元会被直接纳为拨款依据。

美国康乃狄克州75%的职业教育拨款依据学生人头分配,其余的25%则依据校园面积分配。亚利桑那州的做法与之类似,83%的职业教育经费依照学生人头分配(这其中的90%按照在校生数分配,并根据专业课时数、专业的市场需求程度和预期工资水平设置学生权重;另外10%按照校外实习学生数进行分配),剩下的17%用于支付管理成本,分配机制与学生数无关。美国加州的职业教育拨款机制(PBF)在计算拨款基数时考虑了教师教学、教学配套服务、学生服务、维护与运行、非学分教学指导、机构支持等六类项目,分别计算这六类项目拨款,最后加总得到项目拨款基数总和。

与生均拨款机制相比,成本单元拨款机制更加适用于不稳定的教育体系。在生源剧烈变化、并不存在一个合理生均培养成本的情况下,成本单元拨款机制能够给予学校持续运转所必需的经费保障。作为从生均拨款转向成本单元拨款的案例,美国怀俄明州的情况值得关注。2001年,怀俄明州最高法院认定该州的生均拨款方式不利于本州的职业教育教学活动创新,判定州政府需开发新的、能够覆盖创新性教育活动成本的拨款方式。随后,该州将以往的生均拨款机制变革为综合考虑学生数、师生比、设备、耗材等因素的成本单元拨款。

本质上,生均拨款和成本单元拨款都依据各种各样的教育活动和学校运营成本,但考虑的方式却不相同。生均拨款对于成本采取比较静态的考虑方式,所有的成本维度都通过历史数据核算出生均拨款标准,除非更改此标准,否则拨款额度完全取决于学生数。成本单元拨款对于成本采取更加灵活、动态的考虑方式,学生数、班级数、设备、校园面积等成本维度的变化均会影响到职业学校所能得到的拨款。不过,由于成本单元拨款对于各种成本因素“应保则保”的属性,成本单元拨款提供的竞争环境会弱于生均拨款机制。


产出拨款机制

产出拨款常见于继续职业教育或针对特定人群的职业教育项目。一般情况下,产出因素不是唯一的拨款依据,通常还会包含成本因素。

强调产出因素的重要性是过去若干年里职业教育财政研究领域的普遍认识。欧洲职业培训发展中心的研究报告认为,职业教育拨款主要与下列三种活动或事件紧密相关:学生数、职业教育项目的属性和持续期(例如课时数、设备和耗材的需求)、产出。前两者都属于成本维度,第三者属于产出维度。世界银行的报告《技能、而非文凭——东欧和中亚教育体系的目标管理》中建议采用更灵活、明智的教育拨款机制,从支持教育投入到关注教育产出。世界银行职业教育专家王一丹博士建议在生均经费投入指标的基础上,引入绩效预算并将其与可测算的结果直接挂钩,将激励机制引入资金使用中,奖励取得成效的参与者。

与单纯基于成本的拨款机制相比,产出拨款机制具备以下优点:

一是可以增强职业教育服务供给的灵活性。与学历教育相比,非学历培训的需求更加多元化。例如,有的培训者可能偏好周期短、高强度的培训,而有的培训者可能偏好周期长、低强度的培训,产出拨款机制会激励职业教育机构提供多种培训模式,从而更好地满足培训者差异化的需求。

二是能够对被列为产出指标的教育目标提供更加直接的激励,规避学校“偷工减料”行为。教育目标既可以是“量”的方面,也可以是“质”的方面。鉴于职业教育的高流失率,最常见的“量”的产出度量指标是在校课时数和毕业生数,针对在校课时数和毕业生数的拨款让学校具有更加强烈的质量意识和服务意识,有更大的动力将学生留住。在“质”的方面,可以对职业教育机构的优质课程进行拨款,或者是对满足学生或培训者特殊需求、达到特定教育目标的职业教育机构拨款。

1974年,美国印第安纳州开始对高成本的职业教育项目(如机械制造)给予远高于非资本密集型职业教育项目(如家政)的拨款权重,这一拨款标准的差异达到了3倍以上。2002年,印第安纳州在生均拨款机制中进一步加入产出因素,将所有学生依据市场需求的强弱分为三类:对高市场需求专业的学生给予1000美元拨款,中等市场需求专业的学生给予700美元拨款,弱市场需求专业的学生给予300美元拨款。对于参与学徒制项目的学生给予230美元的拨款,毕业生获得职业资格证书的也会帮助学校增加550美元的拨款。

三是能降低管理和行政成本,增强教育问责。产出拨款机制强调关注教育成果而非教育过程。一个基于教育过程的拨款机制需要大量的监管和审计成本。基于产出因素拨款机制的一个潜在好处是简化教育管理体系和审计工作,增强职业教育机构的问责。

产出拨款机制的效果在很大程度上取决于两点:一是是否能在成本因素和产出因素之间取得恰当的平衡;二是是否能够明确定义“成功产出”。前者在某种程度上可以称之为一种“拨款艺术”,需要考虑诸多因素,目前尚缺乏相关研究对什么是“恰当的平衡”进行详细说明。对于后者,我们已经积累了一定的认识,产出拨款实践中通常采用两个维度的指标定义成功产出:一是就业在职业教育求大于供的背景下,就业质量是比就业率更重要的度量指标。二是学生或培训者职业技能水平的提升。可以用教育增值法进行度量,还可以采用获得的资格证书进行衡量。产出指标的设计尤其需要谨慎,否则可能会造成激励机制的扭曲,带来负面影响。

1983年开始实施的美国工作培训合作法项目(JTPA)被认为是产出拨款机制的失败典型,由于衡量“成功产出”的指标中缺乏增值评估指标,职业教育机构更倾向于招募能够达到产出标准的培训者而将能力较弱的培训者排除在外,教学活动则集中于被列入考核指标的内容,直到1994年改变产出度量指标后,JTPA的效果才得到改善。英国的持续教育拨款委员会(FEFC)将以下因素列为拨款依据:注册学生数、需要额外的学习支持性服务的学生数(例如残疾学生、有阅读障碍的学生等)、学生是否获得资格证书以及获得何种资格证书、学生是否获得学费减免、学生是否获得儿童看护方面的支持等。根据学习时间和办学条件的不同,制定不同的成本单元数,成本单元数的范围在0到168之间。再根据学科的不同,给予不同学科成本单元不同的权重,例如商科权重系数为1,工程学科权重为1.5,农学权重为2.2。FEFC的拨款机制被欧洲职业培训发展中心认为是成功平衡成本因素和产出因素的典范,避免了产出拨款机制可能存在的扭曲效应,显著提升了英国职业教育的效率。

产出拨款的引入通常伴随着职业教育管理权的下放,产出拨款通常被作为监管学校绩效、实施问责的工具。由于存在监督、记录和报告学校产出的需要,实施产出拨款机制会产生一定数量的交易成本。


总结

没有最优的职业教育拨款机制,每一种拨款机制都有其适用的背景和环境。生均拨款无疑是最常见的拨款机制,简单易行,能够激励学校之间竞争,但这一机制并不适用于生源剧烈变动、教育创新活动频发的职业教育体系。成本单元拨款对于成本因素有“应保则保”的考虑,对学校之间的竞争激励可能不强,但只要设计合理,就能够对创新性的职业教育活动产生较好的激励效果。产出拨款能对被列为产出指标的教育目标提供直接的激励,特别适用于非学历教育拨款,能够激励职业院校提供灵活的培训服务,降低管理成本,增强问责。但产出指标的选择需十分谨慎,选择不当会对职业学校带来扭曲的激励效果。

截止2015年底,我国有一半左右的省份出台了中职教育生均拨款标准。随着《关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》的颁布(财教〔2015〕448号),其他省份也将陆续建立中职生均拨款制度。虽然大部分省份已经对不同专业类型的生均拨款标准进行了区分,但不同地区不同专业类型之间的标准差异仍然很大。如果职业教育拨款机制不能及时跟上,及时为中等职业教育体系提供适当激励,将会对中职学校提供高质量、高成本职业技能教育的积极性产生损害。

(本文由中国人民大学教育发展与公共政策研究中心田志磊执笔)

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